KÖİ Projeleri, Kayıp Mı Kazanç Mı?

KÖİ Projeleri, Kayıp Mı Kazanç Mı?

Kamu – Özel İşbirliği (KÖİ) modeli, hayata geçirdiği mega projelerle Türkiye’nin çehresini değiştirdi. Ülke kalkınırken projelere yönelik eleştiriler de vergi kaybının yanı sıra bütçe ve Hazine’ye verdiği yük, kamu borçlanması, çevre tehditleri, şeffaflık ve kayırmacılık iddiaları merkezinde yoğunlaştı.

İstanbul Havalimanı’ndan Osmangazi ile Yavuz Sultan Selim köprüleri, Avrasya Tüneli ve otoyollara kadar 270’i aşkın proje kalkınmada öncü rolü üstlendi. Ancak projelerin, hem ekonomik hem çevresel hem de mali istikrar açısından doğru yatırım kararı olup olmadığı tartışmalara yol açıyor.

………….

Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) Modeli, dünyada giderek yaygınlaşırken Türkiye’de de altyapı yatırımlarının tamamlanmasına katkı veriyor. Ancak KÖİ projeleri; şeffaflık, maliyetinin normalden yüksek olması, devletin vergi kaybı, garanti ödemeler sebebiyle Merkezi Bütçe’ye olan yükü, kamu bankalarının borçlanma riski ve kayırmacılık gibi iddialarla kamuoyunda bazı eleştiri ve ithamlara maruz kalıyor.

Ekovitrin dergisi Mayıs ayı sayısında kapak olarak KÖİ projelerini masaya yatırdı. Araştırma yazısına göre, kamuoyuna “mega projeler” olarak yansıyan en büyüklerini İstanbul Havalimanı, Yavuz Sultan Selim Köprüsü, Avrasya tüneli ile Gebze-İzmir Otoyolu yatırımlarının oluşturduğu projelerin, hem ekonomik hem çevresel hem de mali istikrar açısından doğru yatırım kararları olup olmadığı da tartışmalara yol açıyor.

KÖİ, kısmen veya tamamen kamusal yükümlülük altındaki bazı yatırım ve hizmetlerin, projeye yönelik maliyet, risk ve getirilerinin, uzun vadeli bir sözleşmeyle, kamu ve özel sektör arasında paylaşılması yoluyla gerçekleştirilmesine dayanan bir finansman modeli.

ALTYAPI İÇİN GELİŞTİRİLMİŞ BİR MODEL

KÖİ; kamu altyapı hizmetlerinin gerçekleştirilmesi için kamu ve özel sektör arasında imzalanan süreli sözleşmeler. KÖİ, altyapı açığını karşılamak amacıyla mevcut öz kaynaklara alternatif olacak finansmanı sağlamak için kullanılıyor. Sözleşmeler çerçevesinde sermaye, inşaat, bakım-onarım, işletme ve hizmet sunumu gibi önemli riskler özel sektöre transfer ediliyor. Bu sözleşmeler çerçevesinde özel sektör finansmanından ve uzmanlığından yararlanılıyor.

KÖİ projeleri genellikle devletler altyapı açığını karşılamak amacıyla mevcut öz kaynaklara alternatif olacak finansmanı sağlamak için bu modele yöneliyor. KÖİ’ler, piyasa belirsizliği karşısında devletin riskini en aza indirdiği ve özel sektör sermayesiyle finansman sağladığından hükümetler bu modeli vazgeçilmez olarak görüyor. 

Yine her zaman ekonomik büyümeyi önceleyen hükümetler kamu – özel sektör işbirliğinde KÖİ’yi seçiyor ve ekonomik büyümeyi engelleyen altyapı açığını kapatmak için bu modele başvuruyor.

DÜNYADA KÖİ PROJELERİNE İLGİ YOĞUN

Devletin imkânlarıyla özel sektör sermayesini bir araya getirerek KÖİ modeliyle ülke ihtiyaçlarını gidermeye çalışan hükümetler söz konusu modele daha fazla ilgili göstermeye başladı. KÖİ ile yapılan başta altyapı yatırımları artarak devam ediyor. Dünyada toplam KÖİ projelerinin büyüklüğü 2 trilyon doları aşıyor. 

Avrupa’da KÖİ yatırımları son 20 yılda önemli bir ivme kazandı. Buna göre, Avrupa; ulaştırma yatırımları 212 milyar euro, sağlık 50,7 milyar euro, çevre 24,3 milyar euro, kamu hizmetleri yüzde 20,3, savunma yüzde 18,2 milyar euroluk projelerle dikkat çekiyor. Avrupa’da KÖİ projeleri konut, bilişim, rekreasyonda da önemli yükselişler gösteriyor.

Gelişmekte olan ülkelerde de son 20 yılda ciddi KÖİ yatırımlarına imzalar atılıyor. Türkiye’de dahil bu ülkeler toplamda enerjiye 963,2 milyar dolar, ulaştırmaya 627,3 milyar dolar, bilişime 123,6 milyar dolar ve çevreye 76,5 milyar dolar projeyi hayata geçirmiş durumda. 

PROJELERİN TAMAMI 158 MİLYAR DOLAR

Ekovitrin’de yer alan yazıya göre, Türkiye’de 270’ten fazla KÖİ projesi gerçekleştirildi. Öne çıkan projeler; İstanbul Havalimanı, içinde Osman Gazi Köprüsü’nün de olduğu İstanbul – İzmir Otoyolu, içinde Yavuz Sultan Selim Köprüsü’nün olduğu Kuzey Marmara Otoyolu, içinde Çanakkale Köprüsü’nün olduğu Malkara – Çanakkale Otoyolu, Avrasya Tüneli, Menemen – Aliağa Çandarlı Otoyolu, Ankara – Niğde Otoyolu ve diğerlerinin birçoğu hayata geçti. TEPAV raporundaki hesaplamalara göre KÖİ projelerindeki garanti ödemelerinin sözleşmelere göre toplamı yaklaşık 157,8 milyar dolar.

Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ) modeli son yıllarda şehir hastanelerinin, büyük ulaşım projelerinin ve Akkuyu Nükleer Santralı’nın inşasında kullanılıyor. Büyük ulaşım projelerin yapımını üstlenen şirketler, Hazine’nin verdiği gelir garantileri sayesinde dolar ya da euro cinsinden krediyle projelerin yapımını gerçekleştiriyor. Ancak elde edilen gelirlerin gelir garantilerini karşılamaya yetmemesi ve aradaki farkı Hazine’nin yüklenmesi nedeniyle, projeler Bütçe’ye garanti süreleri boyunca önemli bir yük oluşturuyor. Yıllar ilerledikçe projelerin Hazine’ye olan yükünün azalacağı savunuluyor.

KÖİ PROJELERİNDE ENERJİ İLK SIRADA

Kamu-özel sektör işbirliği (KÖİ) kapsamında 1986'dan bu yana yatırım tutarı 98,6 milyar doları bulan projeler hayata geçti. Proje sayılarının sektörlere göre dağılımında 102 ile ilk sırada enerji yer aldı. Bu sektörü, 46 ile kara yolu, 24'le liman, 23'le gümrük tesisi, 20'şerle havaalanı ve yat limanı-turizm tesisi yatırımları takip etti. Söz konusu dönemde bu modelle 18 sağlık tesisi yatırımı yapıldı. Yatırım yapılan diğer alanlar, madencilik, kültür-turizm tesisi, endüstriyel tesis, demir yolu ve katı atık oldu.

Bu tutar içinde 32,5 milyar dolarla kara yolu yatırımları miktar olarak ilk sırada yer aldı. Öne çıkan diğer alanlar, 24 milyar dolarla havaalanı, 21,7 milyar dolarla enerji ve 13 milyar dolarla sağlık tesisi, 2,5 milyar dolarla liman, 1,7 milyar dolarla endüstriyel tesis ve 1,5 milyar dolarla yat limanı- turizm tesisi yatırımları oldu. Uygulama sözleşmesi imzalanan 270 yatırım içinde 127 projeyle YİD ve 120 projeyle işletme hakkı devri modelleri ilk sırada yer aldı. Bu modelleri, 18 projeyle yap-kirala-devret ve 5 projeyle yap-işlet modelleri takip etti.

Bu projeler için kamuya ödenecek işletme hakkı devri bedeli 106 milyar 219 milyon dolar olarak belirlendi. İşletme hakkı devir bedellerinin sektörlere göre dağılımında ilk sırada 75 milyar 767 milyon dolarla havalimanı yatırımları yer aldı. Bunu, 22 milyar 735 milyon dolarla enerji yatırımları izledi. Liman yatırımları, 3 milyar 256 milyon dolarla, yat limanı ve turizm tesisi yatırımları da 3 milyar 183 milyon dolarla dikkati çekti.

GARANTİ ÖDEMELERE BU YIL 162 MİLYAR TL VERİLECEK

2024 bütçesinde Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) projeleri için ödenecek garanti tutarlar ortaya çıktı. 2024’te bütçeden, yap-işlet-devret (YİD) modeliyle inşa edilen köprüler, otoyollar ve Avrasya Tüneli ile yap-kirala-devret modeliyle yaptırılan şehir hastanelerine toplam 162 milyar 435 milyon lira ödenecek. Garanti ödemeler için 2024 yılı bütçesinden 162,4 milyar lira alacak. Buna göre Avrasya Tüneli’ne 4,9 milyar lira, köprü ve otoyollara 73,8 milyar lira, şehir hastanelerine ise 83,6 milyar lira ödeme yapılacak. Eski Ulaştırma eski bakanı Adil Karaismailoğlu’nun 2026 yılı itibarıyla para ödenmeyeceğini açıklamıştı. Ancak bütçede Avrasya Tüneli için 2026’da da ödeme yapılması öngörüldü. Türkiye’den Yapı Merkezi ve Güney Kore’den SK E&C şirketlerinin ortak olduğu Avrasya Tüneli İşletme İnşaat ve Yatırım A.Ş.’ye (ATAŞ) yapılan ödemelerin 2018-2026 döneminde toplamda 24 milyar 250 milyon lirayı bulması bekleniyor.

Orta Vadeli Program’da (OVP) esas alınan ortalama dolar kuruna göre bu projeler için gelecek yıl 4,7 milyar dolar ödenecek. Alınan bilgiye göre, KÖİ projeleri için 2017-2023 arasında bütçeden toplamda 221 milyar lira, yaklaşık 16 milyar 844 milyon dolar harcandı. 

Muhalif siyasi kanatta ise yapılan KÖİ değerlendirmesinde, 2018-2022 yılları arasında söz konusu projeler için 5 yılda 121 milyar TL ödendiğini, 2023 yılı bütçesine göre de gelecek 3 yılda 373,6 milyar TL daha ödeneceği ileri sürüldü.

Şehir hastanelerinin kiralarına 2024 yılında kamu bütçesinden 83 milyar 697 milyon lira ödenme yapılması planlanıyor. Şehir hastaneleri için 2017-2023 döneminde 102 milyar 206 milyon lira ödeme yapıldı. Bütçe teklifinde bu hastaneler için yapılan ödemelerin 2025’te 97 milyar 905 milyon lira, 2026’da ise 99 milyar 386 milyon lirayı bulması bekleniyor.

TABLO…………………………….

KÖİ GARANTİ ÖDEMELERİ (MilyarTL)     2024                      2025                      2026

------------------------------------------------------------------------------------------------------

OTOYOL VE KÖPRÜLER                                 73,8                       136,4                     163,2

ŞEHİR HASTANELERİ                                      83,6                       97,9                       163,4

AVRASYA TÜNELİ                                           4,9                         6,5                         7,7

----------------------------------------------------------------------------------------------------

TOPLAM                                                             162,4                     240,8                     270,2

BAKANLIK: KÖİ PROJELERİ ZARAR ETMEDİ

Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığı'ndan yapılan açıklamada Kamu Özel İş Birliği (KÖİ) projelerinin devleti zarara uğrattığı iddialarının gerçeği yansıtmadığını vurgulanırken, KÖİ projelerinin yatırım bedelleri ile sağladıkları fayda arasında ekonomi ve milletin yararına önemli kazanımların olduğu ifade edildi.

Ulaştırma sektöründe havalimanları, limanlar, 1250 kilometre otoyol altyapısının 37,5 milyar dolarlık Kamu Özel İş Birliği (KÖİ) projeleri ile yapıldığı, gayrisafi yurt içi hasılaya 91 milyar dolar, üretime 193 milyar dolar, istihdama yıllık 156 bin kişi olmak üzere güçlü bir ekonomik etki sağlandığı ifade edildi. Bu projeler sayesinde ayrıca yıllık toplamda 2,97 milyar dolar tasarruf sağlandığı vurgulandı.

Aynı açıklamada, "Hatırlanacağı gibi her yatırıma itiraz eden zihniyet, İstanbul-İzmir Otoyolu ve Osmangazi Köprüsü'ne de İstanbul Havalimanı'na da itiraz etmişti. İstanbul-İzmir Otoyolu ve Osmangazi Köprüsü'nün açıldığı ilk yıl garanti karşılama oranı yüzde 20 idi. Bugün verilen garanti rakamları yüzde 80'lere ulaştı” bilgisi verildi. Bakanlık açıklamasında, "2025'te gelirlerimiz, yapacağımız ödemelerin üzerinde olacaktır. Böylece Hazinemize net nakit akışı sağlanacak, devletimiz ilave gelire kavuşacaktır" denildi.

SAYIŞTAY’DAN KÖİ PROJELERİNE BAKIŞ

Sayıştay Dergisi’nde Nükrettin Parlar, Hacı Ömer Köse ve Metin Toprak’ın kaleme aldığı “Kamu – Özel İşbirliği (KÖİ) Modeli ve Türkiye Uygulamaları: Sayıştay Raporları Işığında Uygulama ve Sonuçlarının Değerlendirilmesi” başlıklı yazıda, toplumun talep ve beklentilerinin sürekli artması karşısında sınırlı kaynaklarla etkili hizmet sunumunun güçleşmesi, alternatif modellerin geliştirilmesini zorunlu kıldığı bildiriliyor. 

Yazıda, kamu sektörünün sahip olduğu güç ve kapasite, özel sektörün sahip olduğu dinamizm ve kaynaklar ile sivil toplum imkânlarının en yüksek sinerjiyi oluşturacak şekilde yönlendirilerek kamu hizmetlerinin daha yüksek miktar, hız, kalite ve etkinlikte sunulmasını hedefleyen KÖİ modelinin ilişkisel devlet anlayışı çerçevesinde yeni bir ekonomi modeline temel teşkil ettiği belirtiliyor. 

Yazıda, “Ancak söz konusu projelerde taraf olan kamu idarelerinde kurumsal kapasite yetersizliği ve uzmanlık eksikliği, hazırlık çalışmalarını olduğu kadar, sözleşmelerin bağıtlanması, yatırım ve üretim süreçlerinin yönetimi, yükümlülüklerin yerine getirilmesinin etkili kontrol mekanizmaları ile takibi ve tarafların çıkarlarının korunması gibi hususları da etkilemektedir. Kendine özgü nitelikleri nedeniyle yüksek risk ve esneklik barındıran KÖİ uygulamalarında saydamlık ve hesap verebilirlik ayrı bir önem kazanmaktadır. Bu alanda en önemli katkıyı, TBMM adına bağımsız ve tarafsız şekilde gerçekleştirdiği denetimlerin sonuçlarını TBMM ve ilgili kamu idareleri ile birlikte kamuoyu ile de paylaşan Sayıştay sağlamaktadır” ifadesi kullanılıyor.

MODELİN YASAL VE KURUMSAL ÇERÇEVESİ GÜÇLENDİRİLMELİ

Sayıştay’ın KÖİ projelerine dair kapsamlı bulgulara yer verdiği, bu modelin geliştirilerek kamu hizmetlerinin etkin sunulmasında güvenilir ve başarılı bir araç haline dönüştürülmesinde önemli bir sorumluluk üstlendiği kaydedilen yazıda, “Denetimlerdeki sınırlılıklara rağmen modelin uygulama sonuçlarına ilişkin tespit ve değerlendirmelerin giderek artan ölçüde Sayıştay raporlarında yer alması, bu alanda daha etkin bir sistem kurulması ve modelin yasal ve kurumsal çerçevesinin güçlendirilmesi gereğini ortaya koymaktadır. Söz konusu modelin, uygulamadaki eksiklikler ve iyileştirme önerileri doğrultusunda geliştirilmesi, bundan sonraki araştırmaların konusu olacaktır” deniliyor.

KÖİ MODELİNE YÖNELİK ELEŞTİRİLER

Bazı çevrelere göre, neoliberalizmin temel ayaklarından olan devleti ekonomiden uzaklaştırma, bunun için özelleştirme düsturunun bir türevi olan kamu-özel işbirliği projeleri, Türkiye’de kalkınmaya önemli katkıda bulunurken birçok sorunu da beraberinde getiriyor. 

Kamu-Özel İşbirliği projeleri, başlangıçta Yüksek Planlama Kurulu (YPK), izin ve onayı ile gerçekleşirken yapılan bir düzenleme ile ilgili bakanlık ve kuruluş inisiyatifine bırakıldı ve denetim konusu zayıfladı. KÖİ sözleşmeleri ne Sayıştay, ne TBMM denetimi altında bulunuyor. Yüklenici firmalarla yapılan sözleşmeler kamuya açık olmuyor. Projelerin makro politikalarla ilgisi sorgulanıyor. Projelerin büyümeye ne kadar etki edeceği, bütçe gerçekleşmelerine ne kadar katkı sağlayacağı ise öngörülerde kalıyor. 

KÖİ projelerini alan özel sektör gruplarının özkaynaklarının düşük olması sebebiyle kredi kullanması dış finansman ihtiyaçlarını büyüttüğü, kullanılan kredilerin Hazine’ye riskler taşıdığı ve birçok projenin ÇED noksanlığı finansman konusunda da zorluklara yol açtığı ve KÖİ’lerin kamu denetimi altına alınmasının gereği savunuluyor. 

SÖZLEŞMEYLE İLGİLİ DAVALAR TAHKİM’E GİDEBİLİYOR

Diğer yandan sağlıkla ilgili Değişiklik Yönetmeliği; 19 Temmuz 2019 tarihinde Sağlık KÖİ Kanunu’nda yapılan değişiklikte olduğu gibi, hâlihazırda devam eden ve gelecekte yapılacak olan sağlık KÖİ projelerinde, Sağlık Bakanlığı ile ilgili proje şirketinin aralarında ortaklaşa anlaşarak, kullanım bedeli miktarını değiştirebilecekleri hususunu öngörüyor. Bu sebeple anlaşma sağlık KÖİ’ye ilişkin her iki mevzuatı uyumlu hale getiriyor. Değişiklik Yönetmeliği; ödeme mekanizmasındaki anılan değişiklikler için detaylı formüller, taban ve tavan sınırları öngörüyor.

Değişiklik Yönetmeliğinin öngörmüş olduğu asıl borç taban oranı koruması, projelerin finanse edilebilirliği açısından olumlu bir hüküm olmakla birlikte, Değişiklik Yönetmeliği’nin yatırımcılar için aleyhte değişikliklere yol açma ihtimali bulunabileceği, çıkacak sorunların anlaşmalar yoluyla çözülebileceği gözleniyor. 

Ayrıca Değişiklik Yönetmeliği’nin 4. Maddesi Sağlık KÖİ Yönetmeliği’nin 67. maddesi tahkim yeri ile ilgili “Türkiye’de görülmesi” ibaresini yürürlükten kaldırıyor. Böylece tahkim davaları proje sözleşmesinden doğan uyuşmazlıkların uluslararası tahkimle çözümlenmesini belirliyor.

KÖİ PROJELERİ İÇİN NE DEDİLER

Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ) Araştırma Merkezi Başkanı Dr. Eyüp Vural Aydın,  son 40 yıl içerisinde yap-işlet-devret kapsamında 270 adet projenin tamamlandığını belirterek, bu projelerin yatırım büyüklüğünün 100 milyar dolar olduğunu söyledi. 

Bu 100 milyar dolarlık yatırımın 65 milyar dolarlık kısmının son 17 yılda hayata geçirildiğine dikkat çekti. Aydın, Türkiye'de hayata geçirilen projelerin daha çok ulaştırma ve enerji ağırlıklı olduğunu belirtti. Aydın, Avrasya Tüneli, Yavuz Sultan Selim Köprüsü, Gebze-İstanbul Otoyolu, Osmangazi Köprüsü ve Çanakkale köprüsü gibi projelerin yanı sıra hayata geçirilen şehir hastanelerinin de Türkiye'nin kalkınmasında önemli bir rol oynadığının altını çizdi. 

KALKINMANIN YOLU; ENDÜSTRİ VE MEGA PROJELER

Kamunun her zaman kâr elde etmek için yatırım yapmayacağına işaret eden Aydın, "Bir ülke iki türlü kalkınabilir. Birincisi endüstriyeldir, ürettiğinizi satmanız gerekir. Diğeri ise mega projelerdir. Türkiye'de hayata geçirilen dev projeler kalkınmanın en önemli parçası oldu" dedi. 

Hizmete sunulan yap-işlet-devret projelerinin hepsinin birbirini tamamlayan projeler olduğunun altını çizen Aydın, İstanbul Havalimanı'nın kamu özel işbirliği ile yapılan en önemli projelerinin başında geldiğini kaydetti.

Mega projelerinin zarar ettiğine yönelik eleştiriler hakkında da konuşan Aydın, İstanbul Havalimanı'nın 1 yıllık kirasının 1 milyar euro olduğunu ve hükümetin bu kazançla tüm KÖİ projelerini garantilediğini belirtti. İstanbul Havalimanı'nın ilk inşası başladığında uzak olduğuna dair eleştirileri hatırlatan Aydın, şu an şehrin o tarafa doğru yerleşmeye başladığına dikkat çekti. 

Avrasya Tüneli'nden günde 73 bin aracın geçtiğini söyleyen Aydın, "Devlet böyle bir yapıyı yap-işlet-devret modeli ile değil, sadece kamu tarafıyla inşa etmeye çalışsa projenin hizmete sunulması 10 yılı bulurdu" dedi. Aydın, Çok kısa bir süre içerisinde KÖİ projelerinin finansman ihtiyacını karşılamaya başlayacağını belirtti.  Türkiye'deki mega projelerin Suudi Arabistan'da örnek oluşturduğunu belirten Aydın, Suudi Arabistan'daki KÖİ projelerine danışmanlık yapacaklarını söyledi. 

MAKRO EKONOMİK KALKINMAYA DESTEK VERİYOR

İstanbul Kamu Özel Sektör İş Birliği Mükemmellik Merkezi Başkanı Aydın, Türkiye'de kamu-özel sektör iş birliği projelerinin başarılı şekilde uygulandığını belirterek "Bugüne kadar 257 proje gerçekleştirildi ve 84 milyar dolarlık yatırım yapıldı. Ancak buna havalimanı gibi imtiyazlar da eklenince 165 milyar dolarlık bir ekonomik büyüklükten söz edebiliyoruz" dedi

Eyüp Vural Aydın, şu andaki projelerin 2040'a kadar birçoğunun kamuya geçeceğini belirterek, "Belki 2040'a kadar 2030'dan sonra buradan elde edeceğimiz bütçelerle yeni yatırımlara gireceğiz. Türkiye üzerinde son 10 yılda çok ciddi altyapı yatırımları yaptık. Yatırımlarımız Avrupa gibi eski değil, yeni yatırımlara sahibiz. Yani önümüzdeki 30-40 yıldaki değişimlere hazırız” dedi. 

Devlet Planlama Teşkilatı eski Planlama Uzmanı Prof. Dr. Uğur Emek, şeffaflık harici KÖİ sözleşmelerinde sık sık değişiklik yapıldığını belirterek, “Özel sektör bunu bilerek ihalelere giriyor ve şirketlere konforlu bir alan açılıyor” dedi. Devlet Planlama Teşkilatı eski Planlama Uzmanı Prof. Dr. Uğur Emek, kamu borç stoku ve açığından kaçmanın en kolay yolunun KÖİ projeleri olduğunu savundu.